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从北京“人口新政”看城市发展弹性

 发布时间:2014年2月21日  浏览次数:827

从北京“人口新政”看城市发展弹性 

  近期,北京控制人口新政备受关注,其原因就在于该政策顺应了城市化发展的规律,更加强调以经济手段来疏导人口资源,如首都功能的重新定位、劳动密集型产业的外迁、公共服务品价格的调整、产业结构“轻型化”等,这与过去“以房控人”、“以证控人”和户籍管制等行政性驱赶措施相比更加人性化、合理化,有望打破北京市近50年来“步步为营、屡退屡败”的人口设防局面,效果也值得期待。

  而北京市的此次人口新政,事实上也是三中全会《决定》和中央城镇化工作会议提出的“严格控制特大城市人口规模”在地方的落实,有望成为特大城市和大城市未来人口政策的样板。同时,安置全国现有2.6亿外来常住人口,是去年12月份中央城镇化会议上提出的“未来新型城镇化工作的首要任务”,而特大城市和大城市吸引了外来人口的80%,其解决思路将无疑对于新型城镇化的推进举足轻重。

  过去,北京市不管采劝以房控人”、“以证控人”,或是户籍控制,始终没有扭转人口规划目标被提前突破的尴尬。例如,2011年5月公布的北京市第六次全国人口普查公报数据披露,北京常住人口达到1961万,这意味着2005年规划的2020年总人口规模控制在“1800万”的红线被提前突破,这是北京市历次披露的人口控制目标第三次被突破。

  人口红线之所以屡屡被突破,关键的问题是没有遵循城市化过程中人口的流动规律,大城市规模经济和分工细化带来的多样的就业机会、不断降低的基本生活成本、丰富多彩的生活例如各地特色餐饮、社交生活、娱乐文化和优质的学习成长机会等是吸引人口源源不断地流入的根本驱动因素,也是市民一边抱怨大城市的各种问题,一边又不愿意离开大城市的根本原因。

  因此,“以业控人”摆在此次北京人口疏导政策的优先位置,事实上是顺应了城市化过程中不以人的意志为转移的人口流动规律,即“产业随着布局走”、“就业随着产业走”、“人随着就业走”,是对过去政策逆人口流动规律的纠偏。随着大城市人口的不断增加,单位土地面积的产值会上升,房价会变得很高,而且大城市承载力会趋于极限,产业结构会向高附加值的现代服务业转型,这也是高学历人才往往在大城市集聚的原因。

  与此同时,大城市原有的附加值低的制造业会迁往周边中小城市,从而形成了大城市与周边中小城市分工合理、通勤顺畅的城市群,中小城市不仅承接大城市转移过来的制造业,并成为后花园居住社区,而且成为承接大城市科技成果转化的生产基地、物流仓储基地、生活服务物资供应基地等。相应的,人口也会根据产业结构在空间上的重构而相应地流动,大城市交通、医疗、教育和污染等问题也就得以缓解。

  如果产业和人口能够随着大城市承载力变化、比较优势而在空间上重新配置和优化,就意味着城市发展在空间上是有弹性的。日本东京、韩国首尔等国际大城市,之所以人口密度比我们大却没有出现像我国一样的严重的“城市脖,就在于这些城市空间发展的弹性是非常强的。

  例如,大东京都市圈人口已经超过了3500万,集中了全日本1/3的人口,而从上世纪70年代以来,占整个都市圈面积4.7%的城市中心23区622平方公里的人口却一直停留在800多万,近年来还有所下降,另外2700万人口分布在周边神奈和千叶等7个卫星城。东京都原有的制造业、劳动密集型产业和住宅区逐步向周边卫星城和海外转移,而中心23区则成为服务业集聚的全国球生产要素配置中心和经营决策中心。上世纪80年代以来,东京中心23区7公里范围内环带的人口密度显著下降,而8公里-15公里范围内环带的人口密度则基本上没有变化,而中心区外围的人口密度则显著上升。

  目前,尽管我国很多大城市的城市脖问题已经到了容忍极限,但同时也存在着低效闲置用地的普遍情况。即使在北京、上海和广州等特大城市,低端制造业、待淘汰产业依然占用着城市核心区域的优质地块,低密度用地、空地、闲置土地经常可以看到。因此,即使城市人口增加,现有空间集约利用以提高人口和产业容纳度的弹性非常有限。

  另外,规划的新增人口规模往往少于实际流入的人口数,不仅造成公共服务设施供给不足,而且也没有在空间上为未来公共服务设施的建设、整合、优化预留空间,这是造成我国大城市人口密度并不比发达国家的大都市高,但“城市脖却异常突出的主要原因。于是,大城市在中心区空间发展弹性不足的情况下,就被迫开始了“摊大饼”式地向外扩展,很多大城市城区面积在近20年翻了一倍。

  城市空间拓展也是城市弹性的一种表现,在各国都是惯例,但这一模式在我国却受到了行政区划的刚性限制,这在北京、上海、广州和深圳等特大城市普遍存在。大城市在向外拓展时,应该与周边中小城市形成合理分工、交通顺畅的城市群,城市群内部各城市间产业特色鲜明、相互依赖,这在国际上也是惯例。在我国,各城市主政方具有独立的利益和考核机制,造成大中小城市功能和产业定位雷同、重复投资,产业空间布局混乱,在传统产业难以升级、待淘汰产业难以退出的情况下,都纷纷上马各类新型产业。

  特别是,大城市与周边中小城市难以形成分工合理的产业结构,通过政府间合作以实现公共服务设施融通的机制也难以建立。例如,河北燕郊居住30多万人,多数在北京上班,完全达到了修地铁的条件,但由于燕郊属于河北省,再与北京对接的时候就会有问题,各方都想把资源留在本剩因此,大城市通过外围扩展来提高城市空间弹性也是非常有限的。

  北京此次人口新政计划将家具、建材和服装批发等劳动密集型的产业迁往河北,本质上意在激发僵化的人口弹性,重构首都与环首都经济圈内其他城市之间的产业、功能和人口的空间布局,彻底解决首都与周边地区不平衡的二元发展问题,并向首都经济圈一体化的和谐发展转变。当然,未来效果还取决于政府间的协调、公共交通设施对接情况、利益共享机制等等,但不管如何,能够突破行政限制,这就为国内其他大城市疏导人口、城市群为主的城镇化推进提供了非常重要的启示意义。

摘自:中国建筑新闻网

安徽省建设厅
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